Les métropoles françaises sont-elles utiles à leurs citoyens ? Pas sûr, à en croire la Cour des comptes. Elle vient de publier, dans le cadre de son Rapport annuel sur les finances publiques locales, un bilan de la mise en place des métropoles. Il « s’avère peu convaincant », annonce-t-elle d’emblée. En cinq ans, depuis la « loi NOTRé » du 7 août 2015, les 21 métropoles de province n’ont « pas encore eu les effets structurants escomptés en matière de mutualisation, de transferts de compétence et de rayonnement ».
Cet avis n’est pas à prendre à la légère. Le rapport a été élaboré par une vingtaine des plus hauts magistrats de la Cour, dont Sophie Bergogne, présidente de la Chambre régionale des comptes de Bretagne. Il a ensuite été adopté en session plénière, en présence donc de Bernard Diringer, président de la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire. Nantes Métropole ne s’en sort pas à son avantage ; Rennes Métropole et Brest Métropole passent davantage entre les gouttes. Dans le cas de Rennes, peut-être parce que la Cour n’a pas épluché ses comptes dernièrement !
Une mutualisation limitée et des impôts en hausse
Le statut de métropole devait permettre des économies d’échelle grâce à une mutualisation des services entre leurs communes . « La mutualisation reste souvent inaboutie et les gains correspondants sont encore limités, en particulier en termes d’économies d’échelle », déplore la Cour. Nantes, aux côtés de Nice et Bordeaux, ferait plutôt partie des bons élèves. Pourtant, « la convention passée fin 2017 avec les 24 communes ne porte que sur 4 services communs et sur de faibles effectifs, relevant plus de la création de services que de la mutualisation de services existants ». En fait de gain d’efficience, « l’impact sur la masse salariale, qui est en constante augmentation sur la période, peut être estimé négligeable ».
Et pour cause : les transferts de personnels « se sont également accompagnées dans de nombreux cas d’une augmentation des rémunérations » au nom des « revalorisations et harmonisations de régime indemnitaire ». Ces augmentations n’ont pourtant pas mis les métropoles dans le rouge. Et pour cause, à nouveau : « en matière de fiscalité, les métropoles ont bénéficié tout d’abord de l’effet de la revalorisation des bases des impôts locaux. […] Cette revalorisation contribue mécaniquement, sur la période 2015-2019, à une augmentation de 4,9 % du produit de la taxe d’habitation, des taxes foncières, ainsi que de la cotisation foncière des entreprises (CFE) ». Le champion des hausses de la fiscalité est Nantes Métropole, avec Toulouse Métropole. Brest Métropole et Rennes Métropole s’avèrent plus raisonnables avec des hausses de taux inférieures à 1 %.
Lever le pied sur les investissements
Cependant, comme l’a souligné un rapport récent de la Chambre des comptes, la bonne situation financière de Nantes Métropole est fragile et devrait se dégrader fortement dans les prochaines années. La Cour invite donc la métropole « à anticiper le risque d’effet ciseaux à court terme en adaptant sa politique d’investissement et de redistribution de la fiscalité aux communes et en maîtrisant l’augmentation de ses charges de gestion ».
Brest Métropole se montre plus économe : ses dépenses réelles d’investissement ont chuté de 9,1 % sur la période 2015-2019 « en l’absence de projet à financer » (le programme du port étant piloté par la région Bretagne). Quant à Rennes Métropole ses dépenses d’investissement ont baissé de 2 % entre 2015 et 2019. Mais c’est parce qu’elles étaient très élevées auparavant, en raison notamment de la ligne B du métro. Elles le demeurent, avec plus de 500 millions d’euros par an.
Une gestion qui laisse à désirer
L’instauration des métropoles aurait dû être l’occasion de mettre en place une meilleure gestion. La Cour note pourtant de nombreuses insuffisances – en particulier, à Nantes Métropole, « l’absence ou le sous-dimensionnement de certaines provisions pour risques et charges », un « manque de clarté dans la gestion des autorisations de programmes et des crédits de paiement » ou une « présentation incomplète au regard des exigences légales » en matière d’information budgétaire et comptable ». À Brest Métropole, le principal reproche de la Cour porte sur l’absence de contrôle interne.
Si la métropolisation laisse à désirer, il ne faut pas s’étonner que des échelons supérieurs soient à la peine. Les métropoles de Nantes, Brest et Rennes, la communauté urbaine d’Angers et la communauté d’agglomération de Saint Nazaire ont créé en 2012 un « pôle métropolitain Bretagne-Pays de la Loire ». La Cour relève que « s’il s’est consacré essentiellement aux sujets d’accessibilité ferroviaire et d’enseignement supérieur, ses avancées sont lentes ». (Pour autant qu’il y ait avancée : les prétentions des Pays de la Loire à faire exister une université ligérienne échouent régulièrement.)
Illustration : siège de Nantes Métropole, photo BI, droits réservés
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