Dans la communauté de communes du Gesnois Bilurien, dans la Sarthe, 187 hectares ont été urbanisés pour l’habitat entre 2011 et 2021. Sur la même période, la population a augmenté de 39 habitants. L’exemple figure dans un rapport thématique de la chambre régionale des comptes (CRC) des Pays de la Loire, consacré à la sobriété foncière et délibéré le 3 septembre 2025. Les magistrats y dressent la synthèse de 23 contrôles menés en 2024 et 2025 auprès d’un département, d’un syndicat mixte, de 9 intercommunalités et de 12 communes. Leur conclusion : au rythme actuel, la région ne tiendra pas l’objectif de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers fixé par la loi pour la décennie en cours.
11,8 % du territoire régional artificialisé
La région couvre 3,24 millions d’hectares. En 2022, 68 % étaient des sols agricoles, contre 50 % au niveau national, 21 % des sols naturels (40 % au national) et 11,8 % des sols artificialisés, contre 9,5 % en moyenne en France métropolitaine. Les Pays de la Loire se classent ainsi au 4e rang des régions les plus artificialisées, derrière l’Île-de-France (22 %), la région administrative Bretagne (13 %) et les Hauts-de-France (12 %).
Entre 2011 et 2020, les Pays de la Loire ont consommé 8,5 % des espaces naturels, agricoles et forestiers urbanisés en France métropolitaine, alors qu’ils ne représentent que 5,9 % de sa surface. La région figure, avec la Nouvelle-Aquitaine, l’Auvergne-Rhône-Alpes et l’Occitanie, parmi les 4 plus grosses consommatrices d’espaces entre 2011 et 2024.
1 866 hectares par an
Entre 2011 et 2023, 24 261 hectares d’espaces naturels, agricoles et forestiers ont été consommés dans la région, soit 1 866 hectares par an en moyenne. Le rythme a baissé : 2 466 hectares par an entre 2011 et 2014, puis 1 592 hectares entre 2015 et 2023. Sur 2021-2023, la moyenne tourne autour de 1 500 hectares par an hors ligne à grande vitesse, un niveau qui, selon la chambre, semble désormais constituer un palier. La construction de la LGV Bretagne-Pays de la Loire a pesé à elle seule 266 hectares en 2021, en Mayenne.
L’habitat représente 63 % de cette consommation (15 147 hectares), l’activité économique 23 % (5 625 hectares) et les infrastructures 10 % (2 505 hectares, dont 2 072 de voirie). Cette part des routes dépasse la moyenne nationale de 7 %, un écart que la chambre relie à un habitat plus dispersé. En 2020, la voirie occupait 28 % des espaces artificialisés de la région.
La Loire-Atlantique en tête
La moitié des surfaces consommées entre 2011 et 2023 se trouve dans les 2 départements littoraux. La Loire-Atlantique, département de la Bretagne historique rattaché aux Pays de la Loire, a consommé 6 556 hectares, soit 27 % du total régional, alors qu’elle représente 21,5 % de la surface de la région. La Vendée suit avec 5 977 hectares (24,6 %). Le Maine-et-Loire (4 267 hectares), la Sarthe (3 941) et la Mayenne (3 520) consomment proportionnellement moins que leur poids dans la surface régionale.
La Loire-Atlantique est aussi le département le plus artificialisé de la région, avec 15 % de son territoire, devant la Vendée (12,6 %), le Maine-et-Loire (11,4 %), la Sarthe (10,5 %) et la Mayenne (8,7 %). C’est elle qui a le plus consommé pour l’habitat, un peu plus de 4 200 hectares, soit 28 % des nouvelles surfaces régionales. La Vendée est en tête pour les activités économiques, avec plus de 1 700 hectares. Les routes couvrent 4,1 % de la surface de la Loire-Atlantique, contre 3,1 % en moyenne régionale.
4 700 hectares qui auraient pu être économisés
La chambre ne s’intéresse pas seulement aux volumes, mais à ce qu’ils ont permis d’accueillir. Entre 2016 et 2021, la population régionale a progressé de 3,1 % et les surfaces artificialisées de 2,3 % hors routes, alors que la tendance était inverse entre 2009 et 2014. Les 69 intercommunalités de la région consomment davantage que la moyenne nationale, mais avec une efficacité médiane supérieure, rapportée au nombre de ménages et d’emplois accueillis.
Cette moyenne masque un double clivage. Le sud de la région, autour de Nantes et sur le littoral, a consommé plus efficacement que le nord. Et les petites communes artificialisent davantage que les grandes : entre 2016 et 2020, les surfaces consommées ont progressé de 1,2 % dans les communes de plus de 40 000 habitants, contre 2,5 % dans celles de moins de 2 000 habitants et 2,7 % dans celles de 2 000 à 10 000 habitants.
28 intercommunalités, soit 41 % du total, conjuguent une forte consommation et une efficacité élevée, deux fois plus que la moyenne nationale. On y trouve Nantes Métropole, Angers Loire Métropole, les agglomérations de Saint-Nazaire, de La Roche-sur-Yon et de Laval, ainsi que des intercommunalités littorales. À l’inverse, 9 intercommunalités (13 %, contre 6 % au national) ont beaucoup consommé pour peu de ménages et d’emplois nouveaux : Sud Retz Atlantique, l’Île de Noirmoutier, l’Ernée, Mayenne Communauté, le Pays de Craon, le Pays de l’Huisne Sarthoise, Haute Sarthe Alpes Mancelles, le Gesnois Bilurien et le Bocage Mayennais. Aucune intercommunalité de la région n’associe une faible consommation à une forte efficacité, une catégorie qui regroupe 8 % des intercommunalités au niveau national.
Selon France Stratégie, près de 4 700 hectares, soit 24 % de la consommation régionale entre 2011 et 2021, auraient pu être économisés si les communes les moins efficaces s’étaient alignées sur la médiane de leur catégorie.
Des lotissements sans habitants
Les contrôles de la chambre donnent la mesure de ces écarts. Dans la communauté de communes de l’Ernée, en Mayenne, chaque nouveau ménage a consommé 6 277 m², presque le double de la moyenne départementale (3 218 m²) et près de 10 fois la moyenne régionale (666 m²). La chambre l’explique par la « construction de lotissements sans besoin, en anticipation du ZAN » et par un foncier très bon marché. Dans le Pays du Mans, la communauté de communes de l’Orée de Bercé-Bélinois a urbanisé plus de 100 hectares pour l’habitat en gagnant 222 habitants.
À Noirmoutier-en-l’Île, 14,1 hectares ont été artificialisés pour l’habitat, 10,5 pour les activités et 5,2 pour les routes entre 2011 et 2022, alors que la commune perdait des habitants et des emplois. À Brissac Loire Aubance, dans le Maine-et-Loire, chaque nouvel habitant a mobilisé 804,5 m² entre 2009 et 2021, contre 651 m² en moyenne départementale.
À l’autre bout de l’échelle, Nantes Métropole affiche l’un des meilleurs ratios des métropoles de taille comparable : la part de ses habitants vivant en maison individuelle est passée de 44,2 % en 2006 à 38,9 % en 2020. Dans l’agglomération de Saint-Nazaire (CARENE), chaque nouvel habitant a consommé 149 m², contre 229 m² en moyenne en Loire-Atlantique.
Une trajectoire régionale à 34 % au lieu de 50 %
La loi Climat et résilience du 22 août 2021 impose de diviser par 2 la consommation d’espaces entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente, puis d’atteindre le zéro artificialisation nette en 2050. L’objectif doit descendre en cascade : schéma régional (SRADDET), puis schémas de cohérence territoriale (SCoT), puis plans locaux d’urbanisme.
À la date du rapport, le SRADDET des Pays de la Loire faisait partie des 4 schémas régionaux encore en cours de modification, alors que 7 régions, dont la Bretagne administrative dès le 17 avril 2024, avaient approuvé le leur. La chambre relève surtout que, selon une note de France Stratégie, les Pays de la Loire sont la seule région à avoir travaillé en interne sur une trajectoire ne respectant pas la loi : une réduction de 34 % de la consommation d’espaces au lieu de 50 %. Le compte rendu de la conférence régionale de gouvernance du 9 février 2024 le confirme.
Les critères retenus par la région pour répartir l’effort intègrent le taux de vacance des logements, avec un système de bonus-malus, et le dynamisme économique, notamment industriel.
La moitié de l’enveloppe consommée en 3 ans
Sur la base des 19 413 hectares consommés entre 2011 et 2021, l’enveloppe régionale de la décennie en cours est plafonnée à 9 708 hectares. Fin 2023, 4 845 hectares avaient déjà été consommés, soit 49,9 % de l’enveloppe en 3 ans (47 % hors LGV). Pour tenir l’objectif, les collectivités ne devraient plus consommer que 695 hectares par an jusqu’en 2030. Au rythme constaté, la consommation régionale dépasserait 15 000 hectares en fin de décennie. Les projections de France Stratégie, à pratiques inchangées, évaluent les besoins à 12 500 hectares (11 000 pour l’habitat, 1 500 pour l’activité).
La situation diffère selon les départements. La Mayenne avait consommé 68 % de son enveloppe fin 2023 (48 % hors LGV), la Loire-Atlantique 51 %, avec 1 342 hectares sur 2 607, la Vendée 50 %, le Maine-et-Loire 47 % et la Sarthe 37 %. Sur les 37 SCoT de la région, 14 avaient déjà consommé entre 50 % et 75 % de leur enveloppe et 18 entre 35 % et 50 %. Deux de ces SCoT débordent sur la région administrative Bretagne : celui du Pays de Redon Bretagne Sud et celui de Cap Atlantique.
La chambre précise qu’en l’état, la situation n’impose pas d’arrêter les projets d’aménagement, mais qu’elle doit être régulée sans délai.
La loi Trace en suspens
Le rapport signale une incertitude juridique. La proposition de loi dite Trace, adoptée par le Sénat le 18 mars 2025, supprime l’objectif intermédiaire de réduction de moitié d’ici 2031. Les régions resteraient libres de fixer leurs propres objectifs, sans horizon imposé, et les dates butoirs de mise en conformité des documents d’urbanisme seraient repoussées à 2031 pour les SCoT et 2036 pour les PLU. Selon la chambre, son adoption pourrait modifier ses conclusions. En mars 2026, le texte n’avait toujours pas été examiné par l’Assemblée nationale.
En l’état du droit cité par le rapport, les échéances restent fixées au 22 février 2027 pour les SCoT et au 22 février 2028 pour les PLU. Un SCoT non mis en conformité verrait ses ouvertures à l’urbanisation suspendues ; un PLU non conforme interdirait toute autorisation d’urbanisme dans ses zones à urbaniser.
L’intercommunalité plutôt que la commune
La chambre plaide pour une stratégie foncière portée à l’échelon intercommunal, et recommande dans plusieurs rapports l’adoption de PLU intercommunaux. Elle cite la communauté de communes Loire Layon Aubance, dont les communes ont refusé de transférer la compétence urbanisme : elles ont dépensé au moins 450 000 euros en études et documents d’urbanisme entre 2017 et 2023. À Brissac Loire Aubance, le PLU lancé en 2018 et adopté en octobre 2023, avec 2 ans de retard, a coûté 167 000 euros et apparaissait déjà en partie obsolète quelques mois après son adoption.
Le manque d’ingénierie revient souvent. Au Gesnois Bilurien, le PLUi a mis plus de 5 ans à aboutir, faute de technicien spécialisé ; une chargée de mission urbanisme n’a été recrutée qu’en septembre 2023. À La Roche-sur-Yon, le PLU approuvé en 2023 prévoit pour 2021-2030 une consommation supérieure à celle de la décennie précédente, alors que le SCoT vise une réduction de 50 %. Nantes Métropole, à l’inverse, s’était fixé dès son PLU métropolitain de 2019 l’objectif de réduire de moitié sa consommation d’ici 2030, un objectif atteint pour l’heure.
La chambre recommande aussi la création d’observatoires du foncier et de l’habitat. Grand Lieu Communauté, au sud de Nantes, a recensé 243,95 hectares de potentiel foncier pour l’habitat, 330 bâtiments vacants depuis plus de 2 ans et entre 140 et 274 logements à réhabiliter.
24 351 hectares protégés en Loire-Atlantique
Parmi les outils juridiques, la chambre met en avant les périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PÉAN). Le département de Loire-Atlantique en a créé 3, au nord de Nantes, à Saint-Nazaire et sur la presqu’île guérandaise, pour un total de 24 351 hectares fin 2023. Il se classe 2e en France parmi les 23 départements qui utilisent cet outil. 2 autres périmètres ont été créés par le conseil départemental en 2025, dans le secteur de Pornic Agglo et dans celui de Nantes Métropole, autour du pôle Loire-Chézine. À Saint-Herblain, ce dernier couvrira 668 hectares, soit 22 % de la commune. La chambre recommande à Carquefou et à Grand Lieu Communauté, qui a perdu 234 hectares de surface agricole entre 2010 et 2020, d’étudier une protection similaire.
L’agglomération de Saint-Nazaire mise aussi sur le bail réel solidaire, qui dissocie le terrain du logement : en 2024, 45 logements de ce type étaient en cours, sur les 320 prévus d’ici 2027.
Résidences secondaires et logements vacants
Côté fiscalité, plusieurs communes ont relevé la majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires : 60 % à La Chapelle-sur-Erdre, 50 % à Saint-Herblain, 40 % à Noirmoutier-en-l’Île, où la commune compte 763 meublés de tourisme pour seulement 442 contributeurs à la taxe de séjour. Guérande, en revanche, n’a pas instauré de taxe sur les logements vacants, alors que leur nombre a augmenté de 20 % entre 2016 et 2020. La chambre note qu’aucune collectivité de son panel n’a engagé de démarche pour réguler les résidences secondaires ou les meublés de tourisme.
La région conserve l’un des taux de logements vacants les plus bas de France, 6,4 % en 2020, soit 133 100 logements. La Mayenne et la Sarthe dépassent toutefois 9 %.
Rétrozonage et routes départementales
Plusieurs communes ont reclassé en zones naturelles ou agricoles des terrains auparavant constructibles : 79,7 hectares à Allonnes, 266 hectares à Sèvremoine, 128 hectares retirés des zones à urbaniser à Chemillé-en-Anjou.
Le département de Loire-Atlantique s’est fixé pour 2022-2032 un plafond de 150 hectares d’artificialisation pour ses projets routiers, dont 60 hectares à compenser par de la désartificialisation. La chambre relève l’écart avec les moyens engagés : 1 hectare désimperméabilisé en 2021 et 2022, et 100 000 euros par an inscrits jusqu’en 2027 pour la renaturation des délaissés routiers. Elle évalue à 3,3 millions d’euros par an le budget cohérent avec l’objectif, compte tenu d’un coût moyen de 500 000 euros par hectare. Le dispositif départemental « Renaturer », créé en 2020, a subventionné 14 projets pour 886 311 euros et 1,2 hectare désimperméabilisé.
Zones d’activités et friches
Dans les zones d’activités, la chambre pousse au bail à construction plutôt qu’à la vente des parcelles, et à la densification. Grand Lieu Communauté a augmenté de 10 % à 15 % le prix des grandes parcelles pour décourager le gaspillage. Dans l’Ernée, 48 des 367 unités foncières des zones d’activités sont vacantes, et les parcelles ne sont bâties qu’à 15,5 % ; sur 23 propriétaires sollicités pour céder un espace inutilisé, 21 ont refusé. Dans le Pays du Mans, 320 hectares restent artificialisables dans les zones existantes.
Environ 4 000 hectares de friches potentielles ou sans projet ont été recensés dans la région, l’équivalent de 3,2 % de sa surface, selon France Stratégie. L’agglomération de Saint-Nazaire n’en tenait aucun inventaire, alors que l’outil Cartofriches du Cerema en identifie 21 sur son territoire.
Photo d’illustration : DR
[cc] Article rédigé par la rédaction de breizh-info.com et relu et corrigé (orthographe, syntaxe) par une intelligence artificielle.
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