Collectivités des Pays de la Loire : la chambre régionale des comptes passe au crible le fonctionnement de 35 conseils

À Montrevault-sur-Èvre, commune nouvelle du Maine-et-Loire, le conseil municipal a compté jusqu’à 177 membres à sa création en 2015, plus que celui de Paris (163). À Courdemanche, dans la Sarthe, le maire a ouvert une ligne de trésorerie de 125 000 € alors que le conseil municipal ne lui avait donné aucune délégation pour le faire. À Saint-Nazaire, la commune dépense environ 700 000 € par an pour la démocratie participative, mais ses procès-verbaux de conseil sont incomplets.

Ces constats figurent dans un rapport de synthèse de la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire, délibéré le 3 juin 2026. Pendant 2 ans, elle a examiné la façon dont les collectivités sont gouvernées : fonctionnement des assemblées, contrôle des maires et présidents par leurs élus, prévention des conflits d’intérêts et dispositifs de participation des habitants. 35 collectivités ont été examinées de plus près : le département de Maine-et-Loire, 4 communautés de communes et 30 communes.

Le sujet pèse lourd dans le travail de la chambre. En 2024, 42 % des recommandations de ses rapports portaient sur la gouvernance et l’organisation interne des collectivités contrôlées, et 36 % en 2025. La chambre rappelle que 95 % des communes de la région ont moins de 10 000 habitants. Elles regroupent 60 % de la population et n’ont souvent pas de service juridique étoffé.

Des vœux hors sujet et un « congé menstruel » à Orvault

Dans l’ensemble, les règles de fonctionnement des assemblées locales sont respectées : quorum, rythme des séances, composition. Les conseils se réunissent de 5 à 9 fois par an, plus que le minimum légal de 1 séance par trimestre.

Certains conseils sortent pourtant de leur rôle. À Orvault, en Loire-Atlantique, le conseil municipal a adopté des vœux appelant à un cessez-le-feu dans un conflit international, ou soutenant l’autonomie financière des départements. Or un conseil municipal ne peut émettre de vœux que sur des sujets d’intérêt local. Le même conseil a créé un « congé menstruel » pour ses agents, ce qui, selon la chambre, dépasse ses compétences au regard du code de la fonction publique.

Orvault a aussi créé dans son règlement intérieur un droit d’interpellation citoyenne. Les habitants s’en sont servis pour s’opposer à la hausse envisagée de la taxe foncière et à un projet de terrain d’insertion pour des migrants d’Europe de l’Est non sédentaires. La chambre juge ce mécanisme juridiquement fragile, puisqu’il peut donner lieu à un débat en plein conseil municipal.

À Saint-Nazaire, la chambre a constaté que les dispositifs de participation des habitants s’étaient développés au détriment des règles de fonctionnement du conseil municipal. Les élus y sont moins présents (83 % en moyenne de janvier 2020 à avril 2025), et la chambre suggère de réduire l’indemnité des élus absents depuis longtemps et sans motif. Les procès-verbaux y sont jugés manifestement incomplets. À Guérande, le maire a fait adhérer la commune à une association de promotion de la participation citoyenne sans l’autorisation préalable du conseil municipal.

177 conseillers à Montrevault-sur-Èvre

Les communes nouvelles cumulent les difficultés. À Montrevault-sur-Èvre, la charte de création prévoyait de garder tous les élus des anciennes communes jusqu’aux élections suivantes. Le conseil est ainsi passé de 177 membres en 2015 à 149 en mars 2020, quand les communes de même taille en comptent 33. En octobre 2019, seuls 54 % des élus assistaient aux séances. Le taux est remonté à 80 % en moyenne depuis la mi-2021, une fois le conseil ramené à 59 membres après les municipales de 2020. La chambre fait le même constat à Baugé-en-Anjou, où la présence est passée d’environ 64 à 68 % avant 2020 à plus de 90 % ensuite.

Le territoire de Montrevault-sur-Èvre fait 199 km², presque 2 fois celui de Paris (105 km²). Les conseils des communes déléguées, censés garantir la proximité, n’y fonctionnaient pas réellement, comme à Brissac-Loire-Aubance. Montrevault n’a pas réussi à respecter les formalités qu’ils imposent, ce qui fragilise certains actes, notamment en urbanisme. La chambre relève aussi des incertitudes sur le calcul des indemnités d’élus dans les communes nouvelles, dont certaines versent des montants plus élevés que la moyenne des communes de même taille.

Des non-élus au bureau municipal

La préparation des décisions reste l’un des points faibles. À La Chapelle-sur-Erdre, des colistiers non élus siégeaient au bureau municipal. À Cheffes, des agents administratifs étaient membres de commissions municipales, alors que seuls des élus peuvent y siéger. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, certaines commissions ne comptent aucun élu d’opposition, contrairement à la règle de la représentation proportionnelle.

Le plus souvent, aucun compte rendu de ces commissions n’est rédigé. La chambre y voit un problème d’information pour les élus qui n’y siègent pas, mais aussi un risque : faute de trace, la collectivité aura du mal à prouver qu’un élu en conflit d’intérêts s’est bien retiré des discussions.

Côté intercommunalités, la communauté de communes de Châteaubriant-Derval n’a pas tenu le débat obligatoire sur un pacte de gouvernance. À l’inverse, la chambre cite en exemple le pacte adopté en 2021 par la communauté de communes des Vallées de la Braye et de l’Anille, dans la Sarthe.

La liberté d’expression des élus d’opposition

La chambre a examiné de près les règles qui encadrent la parole des élus, notamment ceux de la minorité. Orvault limite le temps des questions orales à 30 minutes, ce que la jurisprudence admet. Châteaubriant oblige les élus à prévenir le maire par écrit 2 jours avant de poser une question orale, ce que la chambre ne juge pas disproportionné. Les règlements intérieurs prévoient en revanche rarement le droit des élus de faire inscrire un sujet à l’ordre du jour.

Le règlement intérieur des Vallées de la Braye et de l’Anille ne prévoit aucune tribune pour les élus d’opposition dans les supports de communication, au motif qu’il n’y en a pas. La chambre rappelle qu’un règlement intérieur fixe des règles générales, valables quelle que soit la composition du moment.

Sur les moyens des élus, les indemnités respectent globalement les plafonds. Mais l’état annuel des indemnités, obligatoire, n’est quasiment jamais présenté au conseil. La formation des élus, obligatoire elle aussi, est souvent oubliée : pas de crédits au budget, pas de délibération, pas de formation suivie la première année du mandat.

1,6 million d’euros d’emprunts au lieu de 1,5

Les maires disposent souvent de délégations très larges, sur une vingtaine de domaines voire toutes les matières prévues par la loi, comme à Saint-Nazaire et à Angers. Elles sont rarement assorties de limites précises. En matière de marchés publics, beaucoup de délégations ne fixent ni montant ni type de contrat. À Noirmoutier-en-l’Île, le plafond fixé correspond aux seuils européens (221 000 € HT pour les fournitures et services, 5,5 millions pour les travaux), que la commune avait peu de chances d’atteindre.

Certaines délégations sont mal rédigées. Au Bailleul, la délégation renvoie à des « limites fixées par le conseil » sans dire lesquelles. À Châteaubriant, le maire peut ouvrir des lignes de trésorerie jusqu’à 1 million d’euros, sans qu’on sache comment ce plafond se calcule.

Certains maires vont au-delà de ce qui leur a été délégué. À Courdemanche, le maire a ouvert une ligne de trésorerie de 125 000 € sans aucune délégation, et le contrat cite une délibération qui ne l’autorisait pas. À Dompierre-sur-Yon, en Vendée, le maire a signé 1,6 million d’euros d’emprunts alors qu’il n’était autorisé à engager la commune qu’à hauteur de 1,5 million. Ce type de dépassement peut constituer une infraction financière.

À Saint-Julien-de-Concelles, en Loire-Atlantique, le conseil municipal avait confié au maire des délégations couvrant presque tous les marchés publics, avec des plafonds très élevés. Or le maire dirige une entreprise implantée dans la commune, ce qui, pour la chambre, aurait dû inciter à plus de prudence.

En échange de ces délégations, les maires doivent rendre compte au conseil des décisions prises. Beaucoup se contentent d’une liste avec l’objet et la date de chaque décision. Orvault et La Chapelle-sur-Erdre sont citées en exemple pour la qualité de leur compte rendu.

À Saint-Nazaire, le 2e adjoint concentre à lui seul les finances, l’éducation, les affaires juridiques, la commande publique et le numérique, des missions habituellement réparties entre plusieurs adjoints.

3,3 millions d’euros hors bilan à Mûrs-Érigné

L’information financière donnée aux élus est souvent insuffisante. Les rapports d’orientation budgétaire (ROB) sont fréquemment incomplets, peu fiables ou en retard de 1 à 2 ans, en particulier sur les effectifs et les investissements pluriannuels. Au Lude, dans la Sarthe, les plans pluriannuels d’investissement présentés aux élus ne contiennent aucun chiffre sur le financement. À Châteaubriant, un tel plan existe, mais il n’est diffusé qu’au sein des services municipaux, contrairement au règlement budgétaire de la commune.

Le portage foncier en offre l’exemple le plus parlant. À Mûrs-Érigné, dans le Maine-et-Loire, la commune s’est engagée à racheter 3,3 millions d’euros de terrains achetés pour son compte par un organisme tiers. Ces engagements fonctionnent comme des emprunts remboursés en une fois à la fin, mais ils n’apparaissaient ni dans la dette, ni dans les annexes, ni dans la programmation des investissements. Les frais de portage cumulés dépassaient déjà 650 000 € fin 2024. La vente des anciens locaux de la gendarmerie y a aussi été décidée sans mesurer réellement ses effets financiers. À Angers, 5,04 millions d’euros de biens en portage ne figuraient pas dans les annexes des comptes, même si le conseil en avait été informé séparément.

D’autres comptes sont peu fiables. À Saint-Nazaire, la valeur du patrimoine diffère de 50 % entre les registres de la commune et ceux du comptable public, notamment parce que le crématorium municipal n’est pas inscrit. La commune garde aussi dans son patrimoine un camping, un restaurant et des équipements de loisirs confiés à des gestionnaires. À Angers, les inventaires des musées sont incomplets, ce qui complique le repérage d’éventuels vols ou disparitions. Dans les plus petites communes, il n’y a parfois aucun suivi des engagements de dépenses.

Les habitants sont mal informés. Les documents budgétaires que les communes doivent publier en ligne manquent souvent, et La Roche-sur-Yon les a même perdus à l’occasion de la refonte de son site. Angers fait exception, avec un système de calcul du coût de ses services publics en place depuis les années 1980, qui permet d’indiquer aux habitants le coût de chaque service et la part payée par les usagers.

Peu d’arrêtés de déport

La règle selon laquelle un élu concerné par un dossier ne doit pas participer au vote est globalement respectée. Mais voter en une seule délibération toutes les subventions aux associations met mécaniquement certains élus en infraction. La chambre préconise des votes groupés par thème. Elle rappelle aussi que l’élu concerné doit se retirer de tout le processus, y compris des réunions de bureau et de commission en amont.

L’arrêté de déport, qui permet à un maire ou un adjoint de désigner à l’avance qui le remplacera sur les dossiers où il a un intérêt, est presque inutilisé. Seuls le département de Maine-et-Loire et la ville d’Angers ont organisé ces remplacements. À Orvault, il n’existait ni référent déontologue pour les agents, à la suite d’une erreur d’interprétation de la convention avec le centre de gestion, ni procédure de recueil des alertes. À Noirmoutier-en-l’Île, la charte de l’élu local n’a pas été lue lors de la séance d’installation, comme la loi l’exige.

Presque aucune collectivité n’a dressé une cartographie des risques d’atteinte à la probité accompagnée de plans d’action. Saint-Nazaire, qui compte plus de 1 300 agents et 49 élus, n’en a pas. Angers en a une sur les conflits d’intérêts des agents. Elle s’est aussi dotée en octobre 2021 d’un collège de déontologie, saisi une trentaine de fois par an par des élus et des agents. Montaigu-Vendée recense les liens d’intérêts de ses élus et agents, ce que la chambre salue.

Démocratie participative : 700 000 € par an à Saint-Nazaire

La seconde partie du rapport porte sur la participation des habitants. Rien n’oblige une collectivité à adopter une stratégie, mais beaucoup l’ont fait, à des degrés divers : Saint-Nazaire depuis 2014, Angers depuis 2016, Allonnes depuis 2017, le département de Maine-et-Loire depuis 2019, Baugé-en-Anjou et Montrevault-sur-Èvre.

Le coût de cette participation est mal suivi, faute de comptabilité dédiée. La plupart des collectivités y consacrent 1 ou 2 postes à temps plein de catégorie A. Saint-Nazaire, la plus dotée de l’échantillon, emploie 5 agents répartis entre plusieurs services et dépense environ 700 000 € par an. Le département de Maine-et-Loire y consacre entre 50 000 et 200 000 € par an. Orvault a payé 36 000 € HT à une société pour animer la concertation sur l’aménagement de son centre-bourg. Pour les plateformes de budget participatif, les coûts varient de 3 500 € par an à Allonnes à près de 20 000 € HT à Montrevault-sur-Èvre.

Les outils prévus par la loi restent peu utilisés : droit de pétition, référendum local, consultation locale. Orvault a renoncé à consulter les habitants sur une hausse de 9 % de la taxe foncière, en raison notamment de son coût, estimé à environ 20 000 €.

Des comités consultatifs en série

Les comités consultatifs se multiplient : jusqu’à 15 dans certaines communes, sur le vélo, la biodiversité, la transition écologique, le sport, la culture et même le « marché de détail » à La Chapelle-sur-Erdre. À Baugé-en-Anjou, ils rassemblent plus de 140 membres, dont 90 habitants non élus. La chambre relève des doublons entre comités, avec les associations ou avec les services municipaux.

Certains comités tournent à vide. À Orvault, le conseil consultatif de la transition écologique perd ses participants, faute de savoir à quoi il sert. À La Chapelle-sur-Erdre, aucune délibération ne mentionne les avis de la commission biodiversité. À Allonnes, le comité d’initiatives a perdu en visibilité avec l’arrivée des conseils citoyens, et le conseil des sages organise des animations pour les seniors sans jamais être consulté. À Châteaubriant, la parité n’est pas respectée au conseil municipal des jeunes, et ses règles de fonctionnement ne sont pas appliquées.

Les instances obligatoires connaissent aussi des difficultés. À Orvault, des tensions internes ont largement paralysé le conseil citoyen du quartier prioritaire entre 2019 et 2021. À Châteaubriant-Derval, le conseil de développement intercommunal ne parvient pas à respecter la parité, faute de bénévoles. Anjou Bleu Communauté n’a mis en place aucun dispositif d’association de la population, en dehors d’un collectif sur les mobilités.

Budgets participatifs : 1 million d’euros à Angers

3 collectivités de l’échantillon ont un budget participatif : 1 million d’euros à Angers, 200 000 € à Allonnes et 100 000 € à Montrevault-sur-Èvre. Montrevault l’a abandonné après une seule édition en 2021, malgré la participation de 11 % des habitants au vote, en raison de la charge de travail pour les services et des contraintes budgétaires. Ses comités qui devaient associer des « conseillers participatifs » aux élus n’ont jamais vu le jour. La chambre observe que les projets financés sont de petite taille et que les propositions s’essoufflent d’une édition à l’autre.

Sur le recrutement des participants, la chambre émet des réserves sur le tirage au sort. Il ne garantit pas la représentativité, d’autant qu’il se fait en général sur les listes électorales. Les volontaires, eux, sont souvent les habitués de ce type de dispositif.

Orvault, Maine-et-Loire et Baugé-en-Anjou cités en exemple

Les dispositifs qui fonctionnent le mieux portent sur des sujets concrets : vélo, aménagement du centre-ville, entretien des espaces publics. À Montrevault-sur-Èvre, 180 bénévoles font tourner les bibliothèques municipales aux côtés de 7 agents. À La Chapelle-sur-Erdre, une concertation de longue durée a permis d’apaiser les inquiétudes des riverains d’un projet de 100 logements sur une ancienne friche industrielle.

La chambre cite plusieurs bonnes pratiques. Le département de Maine-et-Loire dresse un bilan de chaque consultation et informe les participants de leur influence sur la décision finale. À Baugé-en-Anjou, le maire reçoit le compte rendu de chaque comité et y répond point par point. À Orvault, la commission citoyenne a rendu en 2023 un avis sur les relations entre la mairie et les usagers. Le maire y a répondu en détail, et sa réponse a été approuvée par le conseil le 12 février 2024. Un audit de l’AFNOR a mesuré ensuite une hausse de la qualité de service de 73 % en 2020 à 82 % en 2024.

Les 35 collectivités contrôlées sont le département de Maine-et-Loire, les communautés de communes Anjou Bleu Communauté, Baugeois-Vallée, Châteaubriant-Derval et Vallées de la Braye et de l’Anille, et les communes d’Aigné, Allonnes, Angers, Le Bailleul, Baugé-en-Anjou, Brissac-Loire-Aubance, Campbon, La Chapelle-sur-Erdre, Châteaubriant, Cheffes, Courdemanche, Dompierre-sur-Yon, Étival-lès-le-Mans, Guérande, L’Île-d’Yeu, Le Lude, Lusanger, Montaigu-Vendée, Montrevault-sur-Èvre, Mûrs-Érigné, Noirmoutier-en-l’Île, Orvault, Le Perrier, La Roche-sur-Yon, Saint-Julien-de-Concelles, Saint-Nazaire, Segré-en-Anjou Bleu, Le Temple-de-Bretagne, Vairé et Vautorte. Leurs rapports individuels sont publics.