Logement social en Bretagne et Pays de la Loire : 70 % des ménages éligibles, mais un parc nettement sous-dimensionné par rapport au reste de la France

L’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) vient de publier une étude approfondie consacrée au logement social en Bretagne et dans les Pays de la Loire. Les chiffres dévoilés dans cette enquête, réalisée en partenariat avec le Centre Régional d’Études pour l’Habitat de l’Ouest (CREHA Ouest) et la Direction régionale de l’économie de l’emploi, du travail et des solidarités (Dreets) de Bretagne, confirment plusieurs réalités méconnues : une éligibilité massive des ménages, une offre structurellement insuffisante, une paupérisation continue des locataires et une transformation profonde de la composition des ménages logés.

Sept ménages sur dix éligibles au logement social

Le premier chiffre marquant tient au pourcentage de ménages bretons et ligériens dont les ressources les rendent éligibles à un logement social. Sur les 3,3 millions de ménages que comptent ensemble les deux régions, 70 % disposent de revenus inférieurs au plafond du Prêt locatif social (PLS) et peuvent donc, théoriquement, prétendre à un logement du parc social. Cette proportion est rigoureusement identique à la moyenne nationale française.

Plus précisément, une étude des plafonds d’éligibilité progressifs montre que 19 % des ménages des deux régions sont éligibles aux logements dits « très sociaux », financés par le Prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) et destinés aux personnes en situation de grande précarité. Une moitié exacte des ménages bretons et ligériens (50 %) sont éligibles aux logements « sociaux » classiques, financés par le Prêt locatif à usage social (PLUS), qui correspondent en pratique aux fameuses Habitations à loyer modéré – les HLM traditionnelles. Ces deux catégories réunies représentent 94 % du parc social des deux régions.

Une donnée éclairante sur l’ampleur réelle de la précarité résidentielle dans des régions trop souvent présentées comme prospères. Loin d’être un dispositif marginal réservé aux franges les plus démunies de la société, le logement social a vocation à accueillir une majorité confortable de la population française.

Un parc social sensiblement moins développé qu’ailleurs en France

Au 1er janvier 2024, les Pays de la Loire comptent 247 000 logements sociaux et la Bretagne 193 000. Rapportés au nombre de résidences principales, ces volumes correspondent à 14,0 logements pour 100 résidences principales dans les Pays de la Loire et 12,0 en Bretagne. Deux ratios sensiblement inférieurs à la moyenne nationale, qui s’établit à 17,4 logements sociaux pour 100 résidences principales.

Sur ce critère, la Bretagne et les Pays de la Loire se classent respectivement au 13e et 14e rangs des régions françaises. Loin derrière l’Île-de-France, qui affiche une densité écrasante de 25,9, mais devant la Corse qui ferme le classement avec 10,3. À l’échelle départementale, les écarts sont saisissants : la Vendée affiche seulement 8,0 logements sociaux pour 100 résidences principales, les Côtes-d’Armor 8,4, tandis que le Maine-et-Loire culmine à 18,0 – soit plus du double.

Ces écarts massifs illustrent la grande diversité des stratégies historiques d’aménagement du territoire et la résistance traditionnelle de certaines parties de l’Ouest français à l’implantation massive de grands ensembles HLM. Une réalité qui s’explique en partie par la ruralité plus marquée de plusieurs zones – les communes de moins de 3 500 habitants n’étant pas concernées par les obligations de la loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) – et par une culture résidentielle traditionnellement orientée vers l’accession à la propriété individuelle, particulièrement dans les Côtes-d’Armor et le sud de la Bretagne.

Le trois pièces, format de référence en pleine restructuration

Sur les 440 000 logements sociaux des deux régions, près des deux tiers (63 %) ont été construits après 1977, dont 18 % depuis 2012. Le logement de trois pièces, comprenant deux chambres, demeure le format le plus répandu, toutes périodes de construction confondues.

Mais l’étude révèle une tendance lourde : la diminution progressive de la taille des logements neufs. Si les logements de quatre pièces ou plus représentaient encore plus d’un tiers des constructions sociales jusqu’en 1977, ils n’occupent plus qu’une part marginale des programmes récents. À l’inverse, les logements d’une ou deux pièces représentent désormais un tiers des constructions sociales depuis 2013, contre moins d’un quart auparavant.

Cette évolution accompagne la diminution structurelle de la taille des ménages français, passée de 3 personnes en moyenne dans les années 1970 à 2,1 en Bretagne et 2,2 dans les Pays de la Loire en 2022. Mais elle reflète aussi des arbitrages budgétaires : à enveloppe constante, construire des petits logements permet de loger davantage de demandeurs. Une logique comptable qui s’accorde mal avec les besoins persistants des familles, notamment monoparentales.

La paupérisation continue du parc social

L’un des constats les plus inquiétants de l’étude concerne l’évolution sociale des locataires HLM. En 2022, plus du tiers des 382 000 ménages locataires du parc social en Bretagne et Pays de la Loire vivent sous le seuil de pauvreté, soit 34 % – exactement la moyenne nationale. Mais ce chiffre a augmenté de six points en six ans seulement, témoignant d’une paupérisation accélérée du parc social.

Le phénomène est particulièrement marqué chez les personnes seules : en 2022, une sur trois vit sous le seuil de pauvreté contre une sur cinq en 2016. Les familles monoparentales sont quant à elles confrontées à une situation alarmante : 43 % d’entre elles dans le parc social vivent sous le seuil de pauvreté – contre 26 % de leurs équivalentes du secteur libre.

À titre de comparaison, le taux de pauvreté n’atteint que 16 % chez les locataires du secteur libre et 6 % chez les propriétaires occupants. Les écarts sociaux entre statuts d’occupation se creusent donc, avec un parc social qui concentre de plus en plus une population fragilisée tandis que les autres formes d’occupation conservent une certaine homogénéité.

Dans les Pays de la Loire, 36 % des 10 % de ménages les plus modestes sont logés dans le parc social, contre seulement 29 % en Bretagne. Le Maine-et-Loire fait figure d’exception nationale avec 43 % de ses ménages les plus modestes en HLM, soit le double de ce que l’on observe dans les Côtes-d’Armor (20 %) et en Vendée (22 %).

La moitié des locataires HLM vivent seuls

Autre transformation majeure mise en lumière par l’étude : la composition des ménages locataires du parc social se distingue désormais nettement de la moyenne nationale. En Bretagne et Pays de la Loire, plus de la moitié (51 %) des ménages locataires HLM sont des personnes seules, contre 42 % en France et seulement 38 % de l’ensemble des ménages des deux régions.

Cette singularité bretonne et ligérienne interroge. Elle reflète probablement une spécificité du parcours résidentiel régional, où l’accession à la propriété individuelle reste la norme dominante pour les ménages familiaux disposant de revenus moyens, tandis que le parc social accueille de plus en plus de personnes en rupture conjugale, de personnes âgées veuves ou de jeunes adultes en début de parcours professionnel.

Les ménages dont le référent est âgé de 65 ans ou plus représentent 25 % des locataires du parc social – un chiffre qui grimpe à 50 % parmi les 98 000 locataires occupant leur logement depuis plus de dix ans. Le vieillissement du parc social est ainsi une réalité tangible, qui pose à terme des questions cruciales d’adaptation des logements (accessibilité, ascenseurs, services à domicile) et de mobilité résidentielle.

Une mobilité résidentielle bloquée

L’étude met en évidence une autre caractéristique structurelle du parc social : la moindre mobilité de ses occupants par rapport au secteur libre. Près de la moitié (47 %) des locataires HLM résident dans leur logement depuis six ans ou plus, contre 21 % seulement des locataires du secteur libre. Et entre 2016 et 2022, cette ancienneté moyenne a augmenté de huit points dans le parc social, contre quatre points seulement dans le privé.

Plusieurs facteurs expliquent ce phénomène. D’abord, structurellement, les jeunes ménages de moins de 25 ans, plus mobiles par nature en raison de leurs études ou de leur entrée dans la vie active, occupent rarement des logements sociaux : ils ne représentent que 9 % des locataires HLM, contre 85 % des locataires du secteur libre. Ensuite, l’absence de mécanisme incitatif au déménagement, combinée à la difficulté pour des locataires aux revenus modestes de retrouver un logement abordable dans le secteur libre, contribue à figer durablement les situations.

Cette immobilité a des conséquences directes sur la fluidité du marché. Avec 225 000 demandes de logement social en cours au 1er janvier 2025 dans les neuf départements concernés, et seulement 38 000 attributions effectuées en 2024, le ratio est éloquent : il y a presque six demandes pour une attribution. Et un tiers des demandeurs sont déjà logés dans le parc social, ce qui limite encore les possibilités d’entrée pour les ménages extérieurs.

Les familles monoparentales priorisées dans les attributions

L’étude révèle un effet notable du processus d’attribution : les familles monoparentales, qui ne représentent que 29 % des demandeurs de logement social, obtiennent 37 % des attributions effectives. Cette surreprésentation reflète l’application du Code de la construction et de l’habitation, qui prévoit une priorité pour les ménages cumulant les difficultés socio-économiques – ce qui est statistiquement le cas des familles monoparentales.

Au final, ces dernières représentent désormais le double de leur poids dans la population générale au sein du parc social, et leur part y a augmenté de deux points depuis 2016. Une dynamique qui interroge sur l’évolution de la cellule familiale française et sur les politiques d’attribution mises en œuvre par les bailleurs sociaux.

Une géographie contrastée du logement social

L’enquête de l’Insee dresse une cartographie fine de la répartition territoriale du parc HLM, croisant densité du parc et intensité de la demande. Sept groupes territoriaux se dégagent.

Les quinze intercommunalités les plus urbaines de Bretagne et des Pays de la Loire concentrent à la fois la plus forte densité HLM et la plus forte demande. Brest Métropole, Rennes Métropole, Quimper Bretagne occidentale, Lorient Agglomération, Saint-Brieuc Armor Agglomération, Nantes Métropole, Angers Loire Métropole, Le Mans Métropole et quelques autres regroupent près des deux tiers de la demande totale. La densité HLM y varie de 12,3 à Saint-Brieuc Agglomération à 25,9 au Mans Métropole.

À l’opposé, des territoires ruraux du nord du Finistère, de l’est du Morbihan, du sud-ouest de l’Ille-et-Vilaine et de la Sarthe affichent à la fois une densité HLM faible et une demande limitée. Dans ces zones, dominées par l’accession à la propriété et constituées en grande partie de communes rurales non soumises à la loi SRU, le logement social occupe une place résiduelle.

Le littoral des Pays de la Loire et la couronne sud nantaise présentent une configuration particulière : densité HLM modeste mais demande relativement soutenue, signe d’une tension immobilière croissante dans des zones touristiques où la spéculation foncière exclut progressivement les ménages modestes.

Les intercommunalités vendéennes des Sables d’Olonne et du Pays des Herbiers se distinguent par une demande HLM très forte malgré une densité de parc faible – révélant probablement une crise du logement aigu dans ces zones côtières et péri-urbaines en pleine attractivité.

Le poids spécifique des « quartiers prioritaires »

L’étude consacre un encadré particulier aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) – très souvent des quartiers à fortes populations immigrées – qui concentrent une part importante du parc social et des ménages les plus précaires. Dans ces quartiers issus pour l’essentiel des grands ensembles construits après la Seconde Guerre mondiale, huit ménages sur dix sont locataires du parc social. L’âge moyen du parc social y est de 50 ans, contre 34 ans pour l’ensemble du parc social, et les logements y sont plus familiaux (76 % de trois pièces ou plus contre 72 %).

Surtout, la pauvreté y est massive : 46 % des ménages locataires du parc social en QPV vivent sous le seuil de pauvreté, contre 34 % dans l’ensemble du parc social. La mobilité résidentielle y est particulièrement difficile, ce qui contribue à figer durablement des situations de précarité concentrées géographiquement.

Dans les QPV des Pays de la Loire, particulièrement dans le Maine-et-Loire, le parc social est plus familial et plus ancien que dans les QPV bretons. Une réalité qui rappelle que les politiques de rénovation urbaine, malgré les milliards d’euros engagés depuis vingt ans à l’échelle nationale, n’ont pas suffi à transformer en profondeur la structure de ces quartiers.

Quelles leçons en tirer ?

Au-delà des chiffres, cette étude livre plusieurs enseignements politiques majeurs. Elle confirme d’abord que la Bretagne et les Pays de la Loire, malgré leur image d’opulence relative, comptent une proportion de ménages modestes parfaitement comparable à la moyenne nationale. Elle révèle ensuite un sous-dimensionnement chronique du parc social qui contraste avec cette éligibilité massive – signe que les choix d’aménagement antérieurs ont privilégié l’accession à la propriété au détriment du logement collectif locatif.

Elle souligne également la transformation profonde du locataire HLM type : moins familial, plus solitaire, plus pauvre, plus âgé qu’autrefois. Une évolution qui questionne la vocation originelle du logement social, conçu après-guerre comme un outil de loger les familles ouvrières, et qui se mue progressivement en instrument de gestion de la grande précarité urbaine.

Enfin, l’étude met en lumière une fracture territoriale profonde entre les grandes métropoles (où la demande explose) et les zones rurales ou périurbaines (où elle reste modérée). Pour les défenseurs d’un développement équilibré du territoire, ancré dans les bourgs et les villes moyennes plutôt que dans les grandes concentrations métropolitaines, cette concentration urbaine du logement social pose question. N’est-elle pas le symptôme d’un modèle de développement qui pousse les ménages modestes vers les grands centres urbains au détriment d’une vie en ruralité que beaucoup d’entre eux préfèreraient ?

Pour la Bretagne en particulier, la donnée la plus marquante reste sans doute la place relative des Côtes-d’Armor (8,4 logements HLM pour 100 résidences principales, soit le second taux le plus bas des deux régions étudiées) et la faiblesse globale du parc social breton. Une réalité à mettre en regard du dynamisme attractif de la région, qui voit affluer chaque année de nouveaux résidents – sans que la population locale ne parvienne elle – et notamment les plus jeunes – à se loger convenablement.

Photo d’illustration : Pixabay (cc)

[cc] Article rédigé par la rédaction de breizh-info.com et relu et corrigé (orthographe, syntaxe) par une intelligence artificielle.

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