Dol-de-Bretagne : la Chambre régionale des comptes pointe une situation financière sous tension à l’issue du mandat Rapinel

La Chambre régionale des comptes de Bretagne a rendu ses observations définitives sur la gestion de la commune de Dol-de-Bretagne (Ille-et-Vilaine) pour les exercices 2019 et suivants. Le rapport, qui couvre l’essentiel du mandat de Denis Rapinel — maire de 2008 jusqu’aux dernières élections municipales — et arrive sur le bureau de la nouvelle maire Charlotte Grégoire, élue le 21 mars 2026, dresse un constat nuancé mais préoccupant : une gestion globalement satisfaisante dans son fonctionnement quotidien, mais un endettement devenu très lourd et un autofinancement érodé qui contraindront durablement les marges de manœuvre de la nouvelle mandature.

Une petite ville rurbaine entre Saint-Malo et le Mont-Saint-Michel

Dol-de-Bretagne, qui s’étend sur un peu plus de 15 km², comptait 5 767 habitants au 1er janvier 2021. Elle représente environ le quart de la population de la communauté de communes du Pays de Dol et de la Baie du Mont-Saint-Michel, dont elle est la ville-centre. Pôle de deuxième niveau au sein de l’aire d’influence malouine, dotée d’une dimension touristique et patrimoniale affirmée — sept monuments historiques dont la cathédrale Saint-Samson, classement en station de tourisme depuis 2022, label « Petite Cité de caractère » —, la commune supporte des charges de centralité importantes pour un territoire à dominante rurale.

La Chambre relève un développement démographique tardif mais significatif, surtout porté par l’installation de couples et personnes de plus de 60 ans dans les années 2000 et au début des années 2010. Cette dynamique s’est accompagnée d’un vieillissement marqué : la part des 60-74 ans est passée de 15,3 % en 2010 à 20,6 % en 2021, tandis que celles des moins de 30 ans reculaient. Les retraités représentent désormais plus du tiers de la population de 15 ans et plus, soit nettement au-dessus des moyennes départementale et régionale. Le revenu fiscal de référence moyen s’établissait à 24 015 euros en 2023, contre 31 086 euros pour le département d’Ille-et-Vilaine et 30 322 euros pour la France métropolitaine. Le taux de pauvreté atteignait 14 % en 2021, contre 10,8 % en moyenne départementale.

Un endettement qui a presque doublé en dix ans

Le constat financier est sans ambiguïté. Entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2024, l’encours de dette du budget principal est passé de 6,93 millions à 11,63 millions d’euros — soit une progression de plus des deux tiers. Sur dix ans, entre 2015 et 2024, l’encours a exactement doublé. La commune a contracté 8,825 millions d’euros d’emprunts nouveaux sur la période examinée, sur le seul budget principal, auxquels s’ajoutent 1,4 million d’euros sur le budget annexe de la ZAC Maboué.

La capacité de désendettement — c’est-à-dire le nombre d’années nécessaires pour rembourser la dette en y consacrant l’intégralité de l’autofinancement — a culminé à 10 années en 2023, avant de se replier légèrement à 8,8 ans en 2024. Si le seuil d’alerte de 12 années n’est pas franchi, le seuil de vigilance de 8 ans l’est nettement. En données par habitant, l’endettement de Dol s’établit à 1 902 euros fin 2024, contre 755 euros en moyenne pour les communes de strate comparable — soit plus du double.

Le profil de remboursement annoncé par la Chambre est tout sauf rassurant pour la nouvelle équipe municipale : les annuités en capital dépasseront 800 000 euros par an jusqu’en 2028, et resteront supérieures à 500 000 euros par an jusqu’en 2032, soit pour l’essentiel de la mandature qui s’ouvre. L’extinction complète de la dette n’interviendrait qu’en 2049. Sept emprunts, représentant environ 54 % de l’encours fin 2024, ont été souscrits à taux fixes compris entre 3,5 et 4 %, sur des durées de 25 ans. La charge d’intérêts dépasse 300 000 euros en 2024 et 2025 et restera supérieure à 200 000 euros par an jusqu’en 2029.

Un autofinancement divisé par trois entre 2019 et 2024

Le second motif d’inquiétude tient à l’érosion rapide de la capacité d’autofinancement. La CAF brute du budget principal, qui s’élevait à 1,80 million d’euros en 2019, est tombée à 978 878 euros en 2023 avant un rebond partiel à 1,32 million en 2024. La CAF nette — celle qui reste réellement disponible après remboursement du capital de la dette — a suivi une trajectoire encore plus défavorable : de 1,26 million en 2019 à seulement 211 882 euros en 2023, soit à peine un sixième de son niveau de départ. Elle remonte à 444 668 euros en 2024, mais reste au tiers de son point de départ.

L’origine de cette dégradation se trouve dans une accélération brutale des charges de fonctionnement en 2022-2023 : hausse des dépenses de personnel sous l’effet des mesures nationales de revalorisation, explosion des dépenses d’énergie et d’électricité (de 285 922 euros en 2021 à 522 679 euros en 2024), augmentation des frais d’entretien et de réparations liés à l’étendue du patrimoine communal. Les produits de gestion ont progressé régulièrement de 3,4 % par an sur la période, gagnant un peu plus d’un million d’euros, mais cette hausse a été rattrapée puis dépassée par une augmentation des charges de gestion de 5,8 % par an en moyenne.

Des investissements massifs au cœur du problème

Sur l’ensemble de la période 2019-2024, les dépenses d’équipement ont atteint 22,75 millions d’euros cumulés, n’étant couvertes qu’à hauteur de 60 % par le financement propre, et à moins de 40 % par le seul autofinancement. Le besoin de financement résiduel — soit 9,33 millions d’euros — a été couvert par un recours massif à l’emprunt et par une mobilisation du fonds de roulement à hauteur d’un demi-million d’euros.

Les opérations les plus lourdes du mandat précédent concernent la cathédrale Saint-Samson et ses abords. Les travaux de la cathédrale proprement dite (toitures hautes, balustrades, salle du trésor, vitraux du transept sud) ont mobilisé 3,26 millions d’euros HT entre 2022 et 2024, subventionnés à 75 %. L’aménagement de la place et du pourtour de la cathédrale a en revanche coûté 3,58 millions d’euros HT, avec un autofinancement de 89 % faute de subventionnement à hauteur des attentes (367 000 euros perçus au lieu d’environ un million espéré). S’ajoutent les travaux du complexe sportif COSEC (1,6 million sur 2022-2024), l’extension de la trésorerie (975 000 euros à partir de 2021), et divers chantiers de rénovation énergétique.

Une « impasse budgétaire » reconnue dès 2025

Lors du débat d’orientations budgétaires pour 2025, Denis Rapinel admettait lui-même une « impasse budgétaire » de l’ordre de 700 000 euros sur les investissements de 2025-2026, et proposait de ne souscrire aucun emprunt nouveau pendant ces deux exercices afin de « poursuivre la démarche de désendettement ». Cet engagement a été tenu en 2025.

La Chambre relève toutefois plusieurs faiblesses structurelles dans la gestion financière. Le rapport d’orientations budgétaires ne respecte pas pleinement les exigences réglementaires : insuffisance des éléments prospectifs, absence de programmation pluriannuelle des investissements détaillée et hiérarchisée, traitement insuffisant de la question de l’endettement. Les délégations accordées par le conseil municipal au maire en matière de commande publique et d’emprunts n’étaient pas plafonnées financièrement — une situation à laquelle la nouvelle maire Charlotte Grégoire a partiellement remédié dès sa prise de fonction puisque la délibération du 21 mars 2026 plafonne désormais la faculté de souscrire un emprunt par délégation à 150 000 euros.

Plus problématique encore : les emprunts contractés directement par le maire avant le printemps 2024 n’ont fait l’objet d’aucun compte rendu au conseil municipal, contrairement à ce que prévoit pourtant l’article L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales. Ce n’est qu’à la suite de la demande d’un élu, en avril 2024, qu’un état des emprunts souscrits a commencé à être présenté en séance. Sur la période examinée, ce sont pourtant plus de 10 millions d’euros d’emprunts qui ont été souscrits tous budgets confondus.

Le budget annexe de l’assainissement, vache à lait du budget principal

Le rapport souligne par ailleurs une anomalie significative concernant le budget annexe de l’assainissement. Ce service, géré en délégation de service public par une filiale de Véolia depuis 2014, dégage des excédents pléthoriques au regard de ses besoins réels d’investissement. Sa trésorerie cumulée représentait, selon les exercices, entre 14 et 27 années de charges courantes, et atteignait encore 1,11 million d’euros fin 2024. En l’absence de compte au Trésor propre — pourtant requis par la réglementation —, ces excédents alimentent en permanence la trésorerie du budget principal, qui dispose elle-même de marges étiques.

Pour la Chambre, le constat est sans appel : les choix de la commune ont conduit l’usager du service de l’assainissement à effectuer « une avance permanente et importante au contribuable », situation non conforme à la réglementation. Soit la commune définit un véritable programme pluriannuel d’investissements pour le réseau (peu renouvelé), soit le prix du mètre cube — aujourd’hui à 2,73 euros — doit être adapté à la baisse pour refléter le coût réel du service.

Un patrimoine mal connu, des comptes à fiabiliser

La fiabilité des comptes appelle elle aussi des réserves importantes. L’inventaire comptable affiche un montant de 1,37 million d’euros quand l’état de l’actif fait apparaître 85,81 millions — soit un écart vertigineux de 84,44 millions d’euros. Les immobilisations en cours figurent pour 17,74 millions à l’état de l’actif, mais sont totalement absentes de l’inventaire. La Chambre demande à la commune d’entreprendre sans délai les travaux de mise en concordance.

La comptabilité d’engagement est par ailleurs incomplète : aucun reste à réaliser n’a été inscrit aux documents budgétaires de 2023, alors même que les engagements en cours sur les dépenses d’investissement s’élevaient à 3,38 millions d’euros au 31 décembre. Plusieurs catégories de dépenses (carburants, électricité, marchés à bons de commande, dépenses de personnel, subventions) échappent au dispositif, contrairement à ce que prévoit l’instruction comptable M. 57.

Le cathédraloscope, équipement municipal géré depuis 2015 par une association sous bail commercial, a également vu ses loyers ne donner lieu à aucun titre de recettes sur les exercices 2020 à 2022, entraînant une perte de 21 600 euros pour la commune. La Chambre interroge par ailleurs la pertinence du cadre juridique retenu — un bail commercial — pour une activité associative non lucrative.

L’affaire de la caserne de gendarmerie

Un autre passage du rapport mérite d’être relevé : la Chambre estime que la commune a indûment supporté, à la place de la communauté de communes pourtant compétente, l’acquisition pour 210 000 euros d’un terrain destiné à constituer une réserve foncière pour une future gendarmerie. La délibération de septembre 2020 justifiait ce montage par la volonté « d’atténuer le coût de l’intégration de cet équipement public porté par la communauté de communes ». Pour la Chambre, l’intervention directe de la commune était irrégulière au regard du principe d’exclusivité des compétences intercommunales. Le projet de gendarmerie ayant finalement été abandonné, le terrain a été reclassé en lotissement communal, avec création d’un budget annexe spécifique.

Sept recommandations pour la nouvelle équipe

La Chambre formule au total huit recommandations à l’attention de la nouvelle municipalité, parmi lesquelles l’élaboration sans délai d’une prospective financière et d’une programmation pluriannuelle des investissements, la dotation du budget annexe de l’assainissement d’un compte au Trésor propre, et la mise en concordance de l’inventaire comptable avec l’état de l’actif. Le règlement intérieur du personnel, dont la révision traînait depuis plusieurs années, a été adopté par le conseil municipal le 6 février 2026 selon la réponse écrite des élus.

Dans leur réponse commune adressée le 21 avril 2026 à la présidente de la Chambre, Charlotte Grégoire et Denis Rapinel rappellent que la commune a remboursé près de 4,125 millions d’euros de capital sur la période examinée, relativisant la progression nette de l’endettement. Ils soulignent également la faiblesse du soutien de l’État dans l’opération des abords de la cathédrale (120 000 euros seulement), malgré le dispositif « Petites Villes de Demain » dont la commune bénéficie depuis avril 2021.

La nouvelle maire hérite donc d’une situation financière qui sera, selon les termes mêmes de la Chambre, « tendue jusqu’en 2028 et largement contrainte jusqu’en 2032, c’est-à-dire pour l’ensemble de la nouvelle mandature ». La marge de manœuvre dépendra de sa capacité à conjuguer trois exigences : poursuivre les efforts d’économies en fonctionnement entamés en 2024, focaliser les investissements sur les seules priorités de sécurité et de préservation patrimoniale, et s’abstenir de tout nouvel emprunt significatif avant que l’autofinancement n’ait retrouvé un niveau plus favorable.

Photo d’illustration : DR

[cc] Article rédigé par la rédaction de breizh-info.com et relu et corrigé (orthographe, syntaxe) par une intelligence artificielle.

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